（一） 2021年中国宏观经济运行的五大基本逻辑

1、基数效应带来明年的高同比增速和“前高后低”的基本走势。

按照疫情前的经济增长趋势，2020-2021年的实际GDP增速应为5.5%-6.0%，但由于疫情的突然暴发，2020年实际GDP增速预计下降为2.0-2.5%，其中第1-3季度同比增速分别为-6.8%、3.2%、4.9%，预计第4季度实际GDP同比增速将接近常态化达到6.0%左右。如果4季度产出水平实现常态化，就意味着2021年1-4季度不变价GDP水平将回归疫情前的趋势性水平，由此可以模拟推算1-4季度的实际GDP增速。按照疫情前的增长趋势，以2019年为基础：1）假设2020、2021年的趋势性增速均为5.5%，2021年1-4季度不变价GDP预计分别为219403、243291、253657、276073亿元，相比2020年1-4季度所实现的不变价GDP，2021年1-4季度同比增速将分别为19.5%、7.9%、6.1%和5.1%，全年实际GDP增速为8.9%；2）假设2020、2021年趋势性经济增速均为6.0%，则2021年1-4季度当季比增速分别为20.6%、8.9%、7.1%、6.0%，全年实际GDP增速为9.9%。以上仅为理论值，旨在说明，由于低基数效应，2021年实际GDP增速将显著高于疫前水平并主要表现为上半年高同比增速，呈现“前高后低”的基本走势。

 

图1 基数效应因素导致2021年中国实际GDP增长走势的模拟结果

2、国民经济循环畅通、经济增长内生动力增强决定了趋势性回归力量。

目前宏观经济的供需关系还很不平衡，但需求端在加速提升，国民经济循环基本畅通，经济增长的内生动力开始蓄积。三季度名义GDP增速恢复至5.54%，有力保证了各类经济主体绩效的改善：1）二季度起，居民可支配收入连续两个季度正增长，三季度同比增长3.2%；2）5月份起，规模以上工业企业利润连续5个月正增长，三季度同比增长15.9%；工业企业亏损额持续下降，三季度亏损企业亏损额同比下降21.4%；3）6月份起，财政收入连续4个月正增长，三季度同比增长4.7%。随着企业恢复盈利、居民收入实现增长、财政收入获得支撑，国民经济循环的内生动力有望不断增强，支撑经济增长的动力从政策性救助向自发性增长进行转变。目前企业存款余额、居民存款余额同比增速双双跃升至历史高位，已经形成“蓄势待发”之势，2021年将是信心恢复和预期引导的关键年。

 

图2 各类存款余额同比增速变化情况

实际上在6月份的中期报告中，我们曾对疫情冲击下中国经济纯粹依靠自发力量进行修复调整的节奏和路径进行过模拟分析。通过在真实经济周期（RBC）模型中引入新冠肺炎疫情的冲击，定量估算疫情冲击对中国宏观经济增长影响以及经济自我修复的节奏。数值模拟结果表明，在完全没有政策对冲的情况下，经济也能自发调整，年底逐渐回归正常水平。当时的模拟结果显示：（1）实际产出在1季度达到最低点6.6%后，于4月份开始缓慢回升，4-6月份跌幅分别为3.2%、1.7%、1.0%，7-9月份跌幅收窄至1%以内，10-12月份跌幅收窄至0.2%以内，于年底基本恢复至疫情冲击前的稳态水平；上半年累计增速为-4.1%，前3季度为-2.8%，全年为-2.1%。（2）实际消费跌幅在3月份达到最大值21.7%后，于4月份开始较为缓慢的回升，4-6月份跌幅分别为17.2%、11.3%、7.5%，7-9月份跌幅收窄至5%以内，10-12月份跌幅收窄至2%以内，年底基本恢复至疫情冲击前的稳态水平；上半年消费累计增速为-15.4%，前3季度为-11.0%，全年为-8.3%。（3）实际投资跌幅在3月份达到最大值39.3%后，于4月份开始缓慢回升，6月份跌幅收窄至15.6%，9月份跌幅收窄至5.5%，12月份跌幅收窄至2%，基本恢复至疫情冲击前的水平；上半年投资累计同比增速为-24.6%，前3季度为-18.4%，全年为-14.2%。

模拟结果表明，在没有政策对冲的情况下，完全依靠经济自我修复力量调整，中国经济运行状态也将于年底恢复至正常水平；现实情况是，随着一揽子规模性政策的实施，中国经济复苏的节奏明显快于在没有政策对冲情景下的模拟结果。截至目前，中国产出和投资累计同比均已恢复增长，只有消费累计同比尚未转正。这意味着相比2020年，2021年中国增长的内生动力将得到更为全面的恢复。

 

图3 疫情冲击下产出的动态调整路径（无政策对冲的模拟情形）

 

图4 疫情冲击下消费的动态调整路径（无政策对冲的模拟情形）

 

图5 疫情冲击下投资的动态调整路径（无政策对冲的模拟情形）

3、政策效果的显化和超常规政策的逐步退出造成年中政策性力量的转换。

2020年规模化政策效果的进一步显化将保证今年4季度和明年1季度需求复苏呈现加速态势，但超常规政策的逐步退出使得明年下半年经济增长趋缓。

1）对规模化政策效果已显化程度的一个粗略评估

目前已经出台的一揽子政策实施效果较好，并还在持续开展的进程之中，政策效果的持续显化将保证未来两个季度经济增长呈现加速态势。1）5月开始全面实施一揽子规模化政策，目前大部分项目开始全面上马，基础设施投资刚刚转正，“两新一重”项目布局刚刚开始。2）从6月下旬2万亿元中央财政直达资金面向市县基层启动分配下达，到8月中旬实行直达管理的1.7万亿元资金中超过85%已经细化落实到具体项目。3）前3季度财政执行进度缓慢，意味着4季度财政加速支出概率很大。4）债务增长还有剩余空间：2020年全国地方政府债务限额为288074亿元，其中一般债务限额142889亿元，专项债务限额145185亿元。截至2020年8月末，全国地方政府债务余额251040亿元，其中，一般债务127835亿元，专项债务123205亿元，均控制在全国人大批准的限额之内。5）货币政策和金融政策让利全年1.5万亿，目前仅实施一部分，金融部门通过降低利率、减少收费、贷款延期还本付息等措施，前7个月为市场主体减负8700多亿元。6）战略转换带来的内需扩展。这包括关键核心技术的突破、产业安全的国产替代、关键产业国内再布局，部分产能出口转内销。

通过对比中国经济增长的真实情形与完全没有政策对冲下的模拟情形，我们可以对政策效果的已显化程度进行一个粗略的量化评估，结果如下表所示：前3季度，规模性政策提升实际GDP增速3.5个百分点、实际消费增速1.9个百分点、实际投资增速6-20个百分点，而且随着时间的推移，政策效果逐渐显现。这说明一揽子规模性政策极大地加快了经济复苏节奏，且对产出和投资的作用显著地高于消费的作用。这主要是因为，在应对疫情冲击的着力点上，相比欧美直接保居民收入、保消费支出，中国宏观政策更多倾向于保企业、保生产，进而达到保居民就业、保居民收入、促进消费支出的目标。因此，从供给复苏到需求复苏，从投资复苏到消费复苏，存在一个市场逐步传导的过程，目前看初见成效。如果传导顺利，4季度及明年1季度，中国经济可能进入需求复苏的加速期。

表1 规模化政策效果已显化程度的一个粗略评估

 

注：在投资的对比分析中，真实情形1为固定资产投资的名义增速，真实情形2为固定资产投资中的“设备工器具购置”的名义增速，而模拟情形为实际增速，这里的比较还需要进一步扣除物价变化因素，大概在2个百分点左右。

2）规模性政策效果还有释放空间，但经济反弹的政策支撑力将逐步减少

在6月份年中报告中，综合考虑六稳和六保的分项目标任务，基于不同类型政策工具的针对性、时效性、兼容性，我们建议利用政府工作报告所安排的“6.8万亿”额外财政扩张资金，集中出台三大“规模性”政策方案：（1）果断出台3万亿消费刺激和收入补贴计划，疏通经济循环堵点，同时托底民生；（2）利用专项债扩容资金，依靠社会配套资金撬动基建投资，出台3万亿基建投资计划，加强面向新型城镇化建设和产业链供应链发展方向的基础设施；（3）3万亿产业支持计划，安排财政资金2.2万亿元，1.6万亿用于企业减税降费，0.6万亿政府购买，与1.5万亿金融支持政策搭配使用。我们认为，3万亿的消费刺激计划和3万亿基建投资计划，能够从最终产品和投资品两个渠道快速地稳定市场内需，从需求面对企业形成巨大支撑；3万亿产业支撑计划，则是从供给面对企业形成针对性扶持，主要针对受疫情影响较大、由于疫情敏感而需求恢复较慢的产业，出台减税降费、信贷融资等相关扶持政策，帮助企业纾困。

基于各项政策的乘数效应，我们粗略预估了2020年一揽子规模性扩张政策对短期经济增长和就业等的拉动效应，预计全部释放能够达到的政策效果如下：1）拉动名义GDP增长7.1万亿元，相当于提高名义GDP增速7.2个百分点；2）提高家庭可支配收入8.14万亿元，相当于提高人均可支配收入5814元；3）提高企业可支配收入2.43万亿元；4）实现财政回笼资金1.65万亿元；5）稳定就业岗位7532万个。从目前实际政策执行情况看，2020年的宏观政策目前主要在第（2）和第（3）方面发力，而在第（1）方面尚未实施规模性政策。从实际效果来看，产出和投资均实现了强劲反弹和复苏，累计增速已经转正，但消费复苏节奏明显缓慢，累计跌幅依然较大。这意味着一揽子规模性政策组合的效果还有进一步释放空间。

但是，2020年各类超常规的疫情救助与经济纾困政策必将在2021年陆续退出，这将决定经济反弹的政策支撑力逐步减少。如何选择政策退出的时点、退出的步幅、退出的路径以及退出工具的组合，将是2021年宏观经济政策决策的核心，并成为影响经济复苏走势的核心因素之一。

表2 2020年一揽子规模性政策组合的增长拉动作用预估

 

4、全球疫情形势扭转和世界经济复苏带来的外部环境变化

疫苗研制的成功及其广泛运用将在大概率上决定2021年全球疫情将得到逐步控制，从而保证全球经济将得到稳步复苏。但这种复苏将使中国宏观经济的外部环境复杂化。一是世界防疫物质需求和宅经济需求将逐步下降；二是疫情得到控制后，各国供应能力将逐步恢复，世界各国的供求缺口将快速收窄；三是疫情后，各国产业链安全问题将上升到前所未有的高度，逆全球化问题将进一步恶化；四是即使拜登政府上台，中美贸易冲突和贸易协定实施情况将重返议事日程，成为政治关注的核心；五是各国不同步的复苏带来不同步的政策退出，将导致世界经济秩序更加复杂。

（1）2021年世界经济和贸易预期反弹，规模至多有望回到2019年水平。按照主要国际机构的最新预测，2020年全球GDP将出现4.4%-5.1%的负增长，2021年将出现4.6%-5.2%的正增长，这意味着2021年全球GDP规模可能回到2019年水平。但是，由于新冠肺炎疫情仍然存在重大不确定性，特别是欧美10月以来出现疫情风险升级、11月以来疫情防控“封锁”措施升级，今年4季度及2021年的GDP的增速很可能会低于上述预期。

表3 2020-2021年全球经济增速的预测（%）

 

数据来源：OECD; IMF; PIIE(Peterson Institute for International Economics); EIU (Economist Intelligence Unit).

新冠肺炎疫情冲击下，全球经济的衰退与复苏同全球贸易的下滑与反弹直接相关。依据IMF的预测数据，2020年全球市场出现急剧萎缩，全球货物贸易出口将下降8.0%、全球货物和服务贸易出口将下降10.2%，下降幅度超过国际金融危机时期2009年下降9.9%的幅度；2021年全球货物贸易出口将增长7.9%、全球货物和服务贸易出口将增长7.9%，出现较大幅度的反弹。但是，这种力度的反弹主要是由于2020年的低基数效应，从贸易规模上看，2021年全球货物贸易、货物和服务贸易的规模仍然略低于2019年的水平。

 

图6 全球出口市场的增长幅度（同比，%）

数据来源：IMF, WEO, Oct, 2020.

（2）中美贸易冲突和贸易协定实施情况将重返议事日程。2020年1月，经过13轮、20余次的谈判，中美双方在华盛顿签署了作为第一阶段协议的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》。第一阶段协议签订，为2020年全年中美经贸缓和奠定基础，大幅降低了中美贸易战短期进一步升级的风险，有效提升了市场信心。但是，在新冠肺炎疫情的冲击下，第一阶段协议中的中方进口承诺无法完全落实，这无疑增加了2021年中美贸易关系的不确定性，以及2021年中国完成进口承诺的压力。随着疫情形势扭转，中美贸易冲突可能再次成为左右中国经济和世界经济的重要因素。

（一）“结构性问题”落实情况。2019年11月，国务院下发《关于进一步做好利用外资工作的意见》，要求2020年取消证券公司、基金管理公司、期货公司、寿险公司外资持股比例不超过51%的限制。同时，中国正在放开外资投资内地证券市场的额度，新冠疫情并未影响中国在扩大金融市场开放上的努力，债市、股市等外资流入明显增多。在知识产权保护方面，最高法院于2020年4月21日发布《关于全面加强知识产权司法保护的意见》，国家知识产权局于2020年4月22日发布贯彻落实《关于强化知识产权保护的意见》的推进计划，中国知识产权保护环境正在改善。

（二）扩大进口落实情况。按照《协议》，中方承诺2020-2021年扩大自美进口2000亿美元，以2017年进口为基准规模，2020和2021年采购总金额分别扩大767和1233亿美元。由于《协议》签订后，新冠肺炎疫情在世界范围内暴发，冲击整个世界贸易格局，中国完全落实采购方面的承诺压力增大。根据彼德森国际经济研究所发布的数据，总结出2020年前三季度货物贸易进口落实情况。由于中方统计和美方统计存在差异，为全面说明协议执行情况，我们分别展示了中国进口金额和美国出口金额。根据协议，中国在2020年应从美进口协议覆盖的三类商品（农产品、制成品、能源产品）1731亿美元，经季节调整后，前三季度应完成1249亿美元，按照中方统计，2020年1至9月，中国三类商品从美进口659亿美元，完成进度为52.8%。从美国出口角度，2020年三类商品对华出口额应为1590亿美元，经季节调整后，前三季度应完成1090亿美元，而按照美方统计，前三季度实际对华出口588亿美元，完成进度为53.9%。

 

图7 扩大进口落实的总体情况

对于协议覆盖的农产品，中国承诺2020年在2017年的基础上增加125亿美元的采购，这意味着2020年的目标是366亿美元（中国进口）或334亿美元（美国出口）。到2020年9月，中国进口协议覆盖的农产品为129亿美元，而今年前三季度的目标是250亿美元。同一时期，美国出口的农产品为127亿美元，而今年前三季度的目标是194亿美元。因此，2020年前三季度，按照中国进口额统计，中国的采购进度为52%；按照美国出口统计，采购进度完成了66%。

对于协议覆盖的制成品，中国承诺在2020年比2017年的水平增加329亿美元的采购，这意味着中国在2020年的目标是1112亿美元（中国进口）或994亿美元（美国出口）。截至2020年9月，中国进口协议涵盖的制成品为477亿美元，而今年前三季度的目标是827亿美元。在同一时期，美国出口的相关制成品为402亿美元，而今年前三季度的目标是723亿美元。因此，2020年前三季度，按照中国进口额统计，中国的采购进度为58%；按照美国出口统计，采购进度完成了56%。

对于协议覆盖的能源产品，中国承诺在2020年比2017年增加185亿美元的采购额，这意味着中国在2020年的目标是253亿美元（中国进口）或261亿美元（美国出口）。截至2020年9月，中国进口协议覆盖的能源产品为53亿美元，而今年前三季度的目标是154亿美元。同期，美国能源产品出口额为59亿美元，而今年前三季度的目标是161亿美元。因此，到2020年前9个月，按照中国进口额统计，中国的采购进度为34%；按照美国出口统计，采购进度完成了37%。

对于协议未覆盖的产品，截至2020年9月，中国从美国进口255亿美元，比2017年同期下降26%。按照美方出口统计，2020年前三季度美国对华出口220亿美元，比2017年同期下降33亿美元，降幅为13%。

 

图8 各类商品完成进度（中国进口）

 

图9 各类商品完成进度（美国出口）

因此，2021年中美关系绝非坦途，需要提前做好各种应对。未来中美经贸协议将继续执行，新总统就任后可能会重启磋商、对协议微调，但全面推翻协议的可能性不大。然而，双方在贸易、科技、金融等其他领域的摩擦会更加频繁。需要警惕美方对中国特定行业、重点企业和关键个人进行局部、定点的科技和金融制裁，中国需在关键技术和金融结算领域提早布局、从容应对。

（3）财政救助与刺激政策使得全球政府债务风险上升、财政扩张空间收窄。2020年新冠肺炎疫情暴发对全球经济产生了重大负面冲击，世界各国纷纷出台了对冲性的宏观政策，宏观政策体现了“大冲击、大应对”的特点。相比前几年，2020年政府赤字规模达到历史新高。依据IMF提供的数据，2020年发达经济体财政赤字占GDP的比例高达12.7%，而新兴市场和中等收入经济体、低收入发展中国家的财政赤字占GDP的比例也均达到10.7%。

从政府债务存量来看，2020年新冠肺炎疫情带来的财政援助和刺激政策，使得发达经济体政府债务/GDP的比例和新兴经济体政府债务/GDP双双将达到历史新高。按照IMF的预测，2020年发达经济体政府债务/GDP将达到123.9%，2021年将达到124.7%，达到1880年以来的历史最高点，超过二战末的历史最高点，即1946年的124.1%；新兴市场经济体2020年政府债务/GDP也将达到62.5%，2021年达到65.3%，创历史新高。

 

图10 不同经济体政府赤字规模占GDP的比例（%）

数据来源：IMF, Fiscal Monitor: Policies for the Recovery, October 2020.

 

图11 政府债务的历史演进（债务/GDP，%）

数据来源：IMF, Fiscal Monitor: Policies for the Recovery, October 2020.

（4）全球处于低利率水平周期、降息空间趋零。2020年全球主要发达经济体的政策性利率纷纷降至历史极低水平，反映了央行维持低利率水平的意愿。目前，美国已为0.125%、日本为-0.1%、欧元区为0.0%，英国为0.1%。相比之下，中国央行的政策性利率水平为3.85%，明显高于重要发达经济体的政策性利率水平，中国央行应该是目前全球重要经济体中唯一保持货币政策常态化的央行，也是保有货币政策空间最充足的央行。

 

图12 目前全球部分重要经济体的政策性利率（%）

数据来源：BIS.

目前，美国国债收益率也已处于历史的低水平周期，意味着全球无风险利率水平处于极低水平。根据2020年11月5日数据，1年期、3年期、5年期、10年期美国国债收益分别只有0.12%、0.18%、0.33%、0.79%，显示利率水平处于极低水平。另据统计，目前全球名义利率为负的债券规模已经达到17万亿美元（根据巴克莱银行最新统计）；实际利率为负（名义利率减去通胀预期）的国债规模已经达到31万亿美元（根据摩根斯丹利最新统计）。

 

图13 美国国债不同期限的收益率（%，2020年11月5日）

数据来源：美国财政部。

（5）全球维持低通胀状态。由于世界经济总需求疲软，尤其是投资的下滑，全球的物价水平处于低位。从CPI指数来看，依据IMF的数据，2020年发达经济通胀率预计为0.8%，2021年和2022年回升至1.6%左右；2020年新兴市场和发展中经济体的通胀率为5.0%，2021年和2022年持续回落至4.7%和4.3%。可见，未来2年总体不会出现明显的通胀。

 

图14 全球通胀水平（平均CPI，同比，%）

数据来源：IMF，WEO Database, Oct.2020.

从全球大宗商品价格指数来看，依据IMF的数据，2020年处于阶段性的低位，价格指数为105，未来两年也只有轻微的上涨，达到114和116，低于2019年的水平；剔除燃料的大宗商品价格指数也处于相对平缓的时期。大宗商品价格的稳定对于中国经济复苏提供了较为有利的环境。

 

图15 全球大宗商品价格指数（2016=100）

数据来源：IMF，WEO Database, Oct.2020.

5、构建双循环新发展格局带来的战略转换效应

2021年将是十四五规划《纲要》通过和规划实施的第一年，迈向“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”决定了战略转型和战略替换将是2021年经济运行的核心主题。战略转换带来的科技创新自立自强的布局、产业链供应链的安全性布局、国内大循环的畅通与短板的补足、扩大内需战略层面的启动等举措不仅将引发2021年经济主体预期的改变，同时也将替代非常规刺激政策成为需求扩张的基础力量。

1）畅通国内大循环，通过要素市场改革激发发展潜能。按照构建新发展格局的内在要求，未来将依托强大国内市场，贯通生产、分配、流通、消费各环节，打破行业垄断和地方保护，形成国民经济良性循环；优化供给结构，改善供给质量，提升供给体系对国内需求的适配性；推动金融、房地产同实体经济均衡发展，实现上下游、产供销有效衔接，促进农业、制造业、服务业、能源资源等产业门类关系协调；破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低全社会交易成本；完善扩大内需的政策支撑体系，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。根据测算，只要我们对要素市场改革进行75%的深入改革，未来15年年均增速可以提升0.72个百分点，达到5.03%；如果要素市场改革进展到90%，那么潜在增速将提升2.4个百分点，达到6.6%左右的水平。

 

图16 通过要素市场改革激发的发展潜能测算（窄口径与宽口径）

事实上，近年来，随着供给侧结构性改革取得成效，制度红利开始加速上扬，资源配置效率和全要素生产率（TFP）出现企稳回升，但是新一轮的改革红利还没有完全释放，尚未承担起拉动中国经济常态化增长的重任。如下图所示，疫前新一轮的制度红利正在加速构建并开始筑底回升，推动TFP有所改善。具体来说，随着新一轮改革红利释放，TFP增长率从2016年的-0.5%回升至2018年的1.3%，对经济增长的贡献率从-7.3%回升至19.5%。但是，目前TFP的改善幅度仍难以主导经济高质量发展和承担起拉动经济常态化增长的重任，深化改革调整的任务依然艰巨。特别是在新冠肺炎疫情的剧烈短期冲击下，严格疫情防控举措以及规模性疫后刺激政策都可能对中国的资源配置效率和全要求生产率产生不利影响，使得近年来改革攻坚所取得效率提升效应出现下滑。

因此，在经济复苏全面完成后，必须以构建高标准市场经济体系为目标，加快推出新一轮改革开放，重新激发市场主体活力，巩固疫前TFP企稳回升成果。特别是细化和落实上半年已出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》两个纲领性改革文件的具体实施方案，开启新一轮以推动形成国内市场大循环为导向的供给侧结构性改革来解决我们面临的深层次结构性与体制性问题，持续释放制度红利，巩固疫前中国全要素生产率企稳回升的不易成果。

 

图17 中国TFP增长率及其增长贡献率变化趋势

2）在关键技术、核心技术方面的布局和重要突破，使创新驱动战略能够取得更大成功。“十三五”期间，我国在这方面已经进行了大量布局，包括相关的基础性研究，产教融合、科教融合课题，以及举国体系下的科技攻关项目。“十四五”时期，以大市场所孕育的市场化创新项目和以举国体制为主的基础研发和重点研发，“两条腿”相结合，在关键技术、关键环节可能会有重大突破，这也是我国从科技大国向科技强国迈进的必经之路。同时，我国在数字经济领域也将大踏步地前进。疫情是我国数字经济全面发展的催化剂，同时全球贸易环境也是我国数字经济实践和发展的重要催化剂，在两大催化剂的作用下，结合我国自身经济战略布局的特点，“十四五”时期，数字经济发展必定会走上一个新的台阶。

因此，战略转换带来的科技创新自立自强的布局、产业链供应链的安全性布局将成为2021年需求扩张的基础力量。“十三五”以来，我国创新驱动发展战略深入推进，创新正在成为引领发展的第一动力。最新统计数据显示，2019年我国科技进步贡献率达59.5%，在世界知识产权组织发布的2020年全球创新指数中，我国位居世界第十四位，创新型国家建设取得新进展。2020年疫情以来，我国高科技产业增加值和投资双双保持高速增长。在新一轮科技革命和数字化生产兴起的背景下，突破关键领域科技发展瓶颈，成为畅通国内大循环的重大考验。在构建新发展格局战略引领下，中国将加快布局解决我国科技领域面临的瓶颈问题，以及关键产业发展需要的高端设备、重点零部件和元器件进口依赖问题。

疫情阻击战和经济复苏保卫战显示了中国制度优势和经济体系与产业链的弹性与韧性，也为我国战略深化和战略转型提供了战略契机。疫情冲击下中国新兴产业、高技术产业逆势增长，在稳健复苏的基础上，开始谋求重点产业链和战略新兴产业中的“卡脖子”关键核心技术创新，培育关键核心技术创新能力，由此带来新技术新产业发展的新机会。

表4 我国产业基础“短板”的基本情况（2016年，项数）

 

表5 中国当前35项“卡脖子”关键核心技术创新领域

 

3）加快培育新增长极。在区域协调发展、新型城镇化和畅通国内大循环的新发展格局下，未来我国可能会出现一批新的增长极，特别是中西部地区的增长极可能会全面凸显。比如成都、重庆、郑州、武汉、西安，这些地方既有市场扩展的深度，又有创新的能力，同时还有全国产业梯度转移的创新驱动政策的支持，可能会迎来新的发展契机。在此基础上，以都市圈、城市群为主体的经济版图，可能会出现一些新的变化。为此，需要完成新战略与一些传统战略的转换对接，包括对关键技术布局与新基建调整，安全性再布局与结构性调整之间的契合。

4）结合“内循环”短板精准投向，优化“两新一重”基建布局。作为积极财政政策的重要抓手，地方债尤其是专项债已逐步成为稳定经济增长的着力点之一。在抗疫情、稳增长背景下，2020年专项债募投领域已经发生显著变化，投向更为精准，资金更多投向基建领域，尤其是传统基建及民生领域，并根据“六稳”、“六保”的政策需求不断创新募投品种，面对疫情适应性地增加了应急医疗领域，进一步解决疫情防控需求，同时拓宽了新基建、老旧小区改造、冷链物流等领域，更全面的发挥补“内循环”短板、稳经济增长的作用。根据对新增专项债募投项目的梳理，专项债资金投向“两新一重”领域的合计占比接近四成，其中交通领域占新增专项债的26%，其中33%用于铁路相关建设，更加注重传统基建对经济的支撑作用；“两新”领域占比提升明显，但新基建领域占比仍较低，仅为8.5%，且基本以城际高速铁路和轨道交通为主，信息基础设施类相对较少，且多数信息产业园项目中多为园区市政建设内容；新型城镇化建设以城市更新、城乡建设为抓手加快推进，占比已升至15.3%，新增“城镇老旧小区改造”专项债品种，城市更新相关项目储备逐步充足，且城乡建设中的专项债投入规模较此前年份有明显上升，后续占比有望进一步攀升。另有约16%专项债投向民生领域，超五成用于医疗，同时结合目前我国在公共卫生防疫体系、应急救治领域仍待进一步完善的现状，例如传染病筛查速度及准确度有待提升、应急物资储备匮乏、医疗资源调运机制不够完善等，地方债投向也根据疫情需求增加了应急医疗救治领域，更具针对性地弥补医疗领域里的应急体系短板。此外，基于我国冷链物流基础设施不完善、流通率和运输率相对较低、区域资源不均衡的情况，地方债范围进一步拓宽，为冷链物流这一“短板”领域提供了有效的政府资金保障，虽目前整体比例较低，但具有较大的发展空间，尤其在资源相对丰富的中西部地区。

 

图18 新增专项债发行品种占比变化

5）因地制宜补短板促循环。推进“内循环”需结合区域特点及发展短板因地制宜推进。从专项债募投项目来看，目前西部地区更多向交通领域倾斜，中部地区持续加快疫情冲击后医疗体系的完善，东北地区持续做好市政及棚改建设加快城市更新，东部地区优先推进以城镇旧改为抓手的新型城镇化建设。具体看，东部省份投向市政产业园基础设施、交通基础设施建设规模相近，占比均为28%左右；次之为民生服务、生态环保，募投占比均超10%；此外，值得注意的是，旧改项目中近六成为东部省份项目，由于在快速的城市更新中消化了大部分棚户区，且乡村发展相对领先，专项债或更多投向城镇老旧小区改造，优先推进新型城镇化建设。中部地区投向市政产业园基础设施建设的占比相对较高、接近四成，约17%投向民生服务，并以医疗卫生为主，占比高于其他区域，或与疫情冲击较大、抗疫情背景下的医疗资源需求相对较高有关。西部地区经济发展相对落后，地方债投向首先需考虑稳增长需求，更多向交通基建领域倾斜，西部省份募投规模平均占比为31%，云南、甘肃等省规模居前；次之为市政和产业园区基础设施建设，平均占比30%；同时，考虑到医疗资源分布不均衡等问题，另有17%资金投向民生服务，宁夏、云南等省份用于医疗卫生的占比超七成，进一步弥补西部地区医疗水平落后、民生保障不足的发展短板。东北地区募投规模整体较少，超四成用于市政产业园区基础设施建设，24%用于交通基础设施，此外，东北地区用于棚改项目的占比高于其他区域，或表明东北地区棚改存量仍较大、建设进度仍较慢，需加快推进城市更新促循环。

 

图19 专项债募投项目规模占比（区域分布）

6）补基层短板项目行政层级下沉。疫情冲击持续暴露出我国基层建设短板，为更好的促循环，政府债券资金的投向需从基层抓起，万亿抗疫特别国债、县城新型城镇化企业专项债等均体现出政策对保基层运转、保基层民生的侧重。今年以来，专项债项目行政层级已逐渐趋于下沉，超九成用于市县级项目，省级项目数量占比不足4%。具体看，区县级专项债项目数量接近12000个，规模为1.37万亿元，占新增专项债规模的50.3%；次之为地市级项目，募投项目数量为4760个，募投规模超过1万亿元，占比为40.2%；剩余为省级项目，募投规模不足新增专项债的10%。在政策加强“两新一重”建设背景下，省级项目多投向交通基础设施领域，而市县级项目更加注重城市更新、基层民生保障等牢抓“内循环”发展薄弱点。分类看，省级项目主要投向交通基础设施领域、占比近八成，明显高于市县级项目投向交通比例，以大型城际高速铁路和城际轨道交通项目为主；次之为民生服务，占比接近10%，多集中于西部及东北地区，仍处于从省级层面大力提升民生保障力度的阶段；基本无信息网络建设及旧改类项目，项目实施多在市县。地市级项目中用于交通基础设施建设的超过三成，且交通领域项目中五成为地市级项目，多与城市交通例如轨道交通、公交等项目建设相关；次之为市政和产业园区基础设施建设领域，占比接近三成；此外，城乡建设类项目中近六成为地市级项目，城乡一体化建设多以地市为单位统筹推进。对区县级项目而言，募投范围广，且大多数领域中区县级项目规模占比明显高于其他行政层级项目。由于区县城市发展水平及民生保障体系相对落后，对城市建设、民生服务等相关建设需求较大，区县级项目中四成投向市政和产业园区基础设施，18%投向民生服务，同时近八成旧改类项目为区县级项目；此外，农林水利、生态环保、信息网络建设、文旅等领域项目中区县级项目规模占比均超60%，也在一定程度上反映了目前我国区县城市在较多基建领域仍有相对更大的建设发展需求。

 

图20 专项债募投项目规模占比（行政层级分布）

7）“城市更新”助力新时期内循环经济稳健发展。十九届五中全会提出，实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。城市更新的意义在于通过更新改造拓展存量空间、促进产业升级、完善城市功能、推动社会公平，最终实现生产、生活、生态的高度融合。城市更新因其自身内嵌的经济、社会、环境目标与内循环核心要素高度契合，成为我国新经济模式下重塑城市产业结构、提质消费水平、改善人居环境、推动城市向内涵式发展转型的重要路径。在打造国内大循环为主的经济发展模式下，城市更新将有效发挥四大作用：第一、盘活低效空间，推动产业升级。我国过去的城市空间结构是针对和适应传统产业结构形成的，未来新产业发展需要通过城市更新提供新的空间。城市转型发展理论认为，城市更新会促进高附加值的现代服务业和高新技术产业向城市中心区集聚，同时低附加值的制造业外迁，从而优化城市产业空间布局，在城市内部形成新的产业增长热点。在具体的实践过程中，城市更新通过“工改工”、“工改商”或“商改商”，实现土地同用途基础上利用效益的提升或用途转变后产业形态的升级。更新实施后更加精准的定位、招商，一方面能够使区域内工业实现转型升级，另一方面配套的服务型企业占比进一步提升也能够进一步实现人才聚集。第二、改善人居环境，惠民生扩内需。2020年国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。城镇老旧小区改造立足民意，采取的系统性改造或综合整治都有助于提升住宅小区的居住空间价值和生活服务价值，对改善人居空间环境起到重要的作用。老旧小区改造在改善人居环境的同时，还将起到扩内需的作用。据统计，截至2019年，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米，投资总额可达4万亿元，如改造期为五年，每年可新增投资约8000亿元以上。具体来看，城镇老旧小区综合改造一方面能够通过补齐幼儿园、小超市、停车场等短缺的服务设施扩大居民消费，另一方面也能开拓银发消费、幼儿消费、绿色发展和节能减排等新消费模式，改造过程中对金融、能源、材料、工程、生活用品等相关产业链的拉动均见效较快。第三、激发商业活力，释放消费潜力。旧商业区或存量运营不善的商业业态通过更新改造能够有效实现运营效能的提升、消费规模的扩容。以步行街更新改造为例，从2018年底起，商务部在11个城市开展首批步行街改造提升试点工作，2019年，11条步行街总客流量和营业额同比分别增长22.6%和17%。城市更新通过对传统商业的改造，提供丰富的时尚商业形态，满足消费从纯物质消费向精神消费、绿色消费、文化消费、健康消费等转变的需求。第四、开发人文资源，优化城市功能。城市更新过程中挖掘和弘扬城市的历史文化，加强生态资源保护，为居民构建丰富、自然、和谐的生产与生活空间，建设人文绿色生态城市。除了自然资源的修复怀保护，城市更新在文化资源保护和挖掘方面也具有重要作用。特别是针对旧历史街区的更新改造，通过系统的运营使景区成为消费热点区域，产生消费效应，进一步促进内需的释放。

8）扩大内需的战略基点对接和替代“六保”、“六稳”短期政策将大大提升各项内需潜力的转化。在双循环新发展格局下，以扩大内需为战略基点，意味着新方案不能够简单地等同于凯恩斯的“总需求管理政策”，而必须真正从扩大内需战略的层面展开，需要中长期的改革方案、中期的战略调整方案和短期的政策方案相配合，这就要求我们从制度层面、机制层面和政策层面来进行多维调整。因此，扩大内需战略将向消费促进倾斜、向收入分配改革领域延伸，改善中期预期和市场信心，完成与今年疫情救助政策的对接。特别是在完成了脱贫攻坚目标和解决相对贫困时期的主要矛盾之后，将重点推出中产阶层倍增计划，从数量倍增和收入倍增两个维度展开。